【州政协提案】关于加快农村养老服务体系建设的建议

提案人：吴永良   

提案内容：

    农村老年人养老是重要的民生问题，是习近平总书记始终关注的“国之大者”。习近平总书记指出，老年人就医养老“既是家事也是国事”。党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”
    近年来，湘西州农村老龄人口日益呈现高龄化、空巢化、失能化等特点。州委、州政府及各县市通过加大养老服务投入、提供养老服务补贴、建设养老服务机构、创新养老服务模式等，积极推进农村养老服务体系建设，取得了明显成效。
    通过调研发现，当前湘西州农村养老服务体系仍然存在不少问题和不足。一是服务覆盖不广。50%以上的行政村还未建立村级互助养老服务点，适老化改造范围仅限年满60周岁（含）以上的老年人散居特困供养老人家庭，普通农村老人家庭未被纳入。二是社保制度不全。如残疾人“两项”补贴保障的是低保家庭中的残疾人，一般的残疾老人未能享受；城乡居民医疗保险参保率为92%左右，未实现应保尽保；城乡居民养老保险农村老人大多都是交的最低档次，可获得的缴费补贴很少，加之大多县市的基础养老金不到150元，连日常生活都难以维持，更不用说满足养老需求。三是资金投入不足。政府财力普遍紧张、投入有限，社会资本还没有真正参与进来，导致服务人员待遇保障不到位，服务升级改造、运转资金短缺。四是工作力量薄弱。村级老年人照护人员大多由村委干部兼任，而村委干部基本没受过养老专业培训。家庭医生签约、上门巡诊等居家医疗卫生服务由家庭医生提供，但家庭医生队伍基础薄弱，基层医务人员技术水平有限，导致养老服务水平不高。五是服务内容单一。医疗保健服务缺口较大，农村文化活动不足，精神慰藉严重缺失。

    建议:

    针对上述问题，我们建议加快农村养老服务体系建设，真正让农村老年人实现老有所养、老有所乐、老有所为。
    1.加快养老机构建设。加快推进村级互助养老服务点建设，推进适老化改造，完善配套设施，扩大养老服务的覆盖面，让更多的农村老年人享受基本养老服务。   
    2.完善社会保障制度。协调民政、人社、医保等部门适当扩大残疾人“两项”补贴保障范围，进一步提高城乡居民医疗保险参保率，提高基础养老金标准，尤其要加大对患大病重病的农村老人的保障力度。
    3.加大养老服务投入。州、县市财政要进一步加大养老服务投入，满足养老机构及配套设施建设需要，保证其正常运转，并将养老机构服务人员的薪酬待遇纳入财政预算。
    4.出台相关激励政策。针对养老服务业严重缺少社会参与的问题，政府应加快制定多样化的激励政策，放宽市场准入标准，简化流程，取消不必要手续，着力破除社会资本进入的障碍。还可实行养老服务外包，由政府出资、市场化运作，保障多主体参与养老服务。
    5.培育养老服务人才。建议由政府牵头，建立养老服务人才培养机制，在吉首大学、湘西职院等院校设置养老服务专业和相关老年护理课程。还可以进行农村养老服务人才定向培养，通过为定向生给予学费减免、生活补助等优惠政策，吸引专业人才积极投身于农村养老服务业。
    6.丰富养老服务内容。强化日常生活照料，优化医疗保健服务，提高医康养融合度。将文化娱乐活动纳入村级工作内容，丰富农村老年人的精神文化生活。引导家庭成员更多地陪伴老人，给予其充分的情感支持。利用基层网格化治理优势开展农村邻里互助养老，消解独居老人和空巢老人的孤独抑郁感。

提案答复：

关于州政协十三届三次会议第245号提案的答复

吴永良委员：

您与向义付委员提出的《关于加快农村养老服务体系建设的建议》已收悉，感谢您对我们工作的关心和支持。经与州人社局、州医保局、州残联、州财政局、州教体局及8县市人民政府研究，现将办理情况答复如下：

一、关于“加快养老机构建设。加快推进村级互助养老服务点建设，推进适老化改造，完善配套设施，扩大养老服务的覆盖面，让更多的农村老年人享受基本养老服务。”的建议

一是健全完善服务体系。目前全州各县市基本建成“县级有失能照护中心、乡镇有区域养老服务中心、村级有互助养老服务点”的农村三级养老服务体系，不断拓展和增强农村养老服务供给能力。二是持续提升覆盖水平。充分利用农村闲置资源，建成农村互助养老服务设施1059个，覆盖率达69%。三是示范试点提升质量。2023年，州财政投入奖补资金180万元，在全州建成18个村居综合照料中心，成为老年人“互助之家、关爱之家、精神之家”，打通服务“老、小、残”特殊困难群体最后“一米”。四是持续完善基础设施。连续三年将适老化改造纳入民生实事项目，累计完成特殊困难老年人家庭居家适老化改造1797户，进一步提升特殊困难老年人居家养老安全性和便利性。

下一步，我们将持续推进具备条件的乡镇敬老院转型为具有协调指导、全日托养、日间照料、居家上门、服务转介等功能的区域养老服务中心；将村级互助养老服务设施建设纳入村庄规划，推广“政府补一点、集体拿一点、个人出一点、社会捐一点”的建设模式；加大实施农村特殊困难老年人家庭适老化改造力度；完善农村养老服务体系，让更多的农村老年人享受基本养老服务。

二、关于“完善社会保障制度。协调民政、人社、医保等部门适当扩大残疾人“两项”补贴保障范围，进一步提高城乡居民医疗保险参保率，提高基础养老金标准，尤其要加大对患大病重病的农村老人的保障力度。”的建议

一是强化残疾人精准主动摸排。残联组织定期开展持证残疾人基本状况调查，及时掌握残疾人需求，加大残疾人“两项”补贴政策宣传，加强残疾人“两项补贴”对象动态监测和数据比对，确保精准发放，目前我州残疾人“两补”标准达到120元每人每月，处于全省最高水平。二是全面落实医疗保险参保政策。2022年、2023年、2024年（截至4月30日）我州常住人口基本医疗保险（含居民医保、职工医保）参保率分别为105.79%、103.50%、101.65%，确保防返贫监测对象（包括脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户，以下简称“监测对象”）、低保对象、最低生活保障边缘家庭成员、特困供养人员、重度残疾人、孤儿、事实无人抚养儿童等困难群众以及稳定脱贫人口全部纳入基本医疗保险覆盖范围，实现了应保尽保、应缴尽缴。三是持续强化城乡居民养老保障。对特殊困难人员实行政府代缴保费，对重度残疾人、特困人员等缴费特别困难群体，县市按每人每年100元缴费档次全部代缴；对其他缴费困难群体，按每年100元缴费档次给予部分或全部补贴。规范城乡居民养老保险集体补助和社会资助，引导有条件的城乡居民选择高档次标准缴费，鼓励有条件的村集体经济组织、其他组织、个人等为参保人缴费提供补助、资助。引导参保群众“多缴多得、长缴长得”。四是稳步提升基础养老标准。基础养老金坚持省级统筹调整，根据省政府文件要求，2024年全省城乡居保人均待遇水平达到170元，全省城乡居保基础养老金最低标准提高10元；根据省人社厅等相关部门政策文件，统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和职工养老保险等其他社会保障标准调整情况，适时适度提高城乡居民养老保险基础养老金最低标准；2023-2025年，逐步提高最低标准，到2025年达到每人每月148元。五是加大重大病群众保障支持力度。我州出台了《湘西自治州医疗救助实施细则》（州政办发〔2022〕19号），明确医疗救助对象分为三类，其中把不属于特困人员、孤儿、事实无人抚养儿童（一类对象）和不属于低保、重度残疾人、低保边缘家庭成员、防返贫监测对象（二类对象）的其他因高额医疗费用支出导致家庭基本生活出现严重困难的因病致贫大病患者纳入三类救助对象，切实保障患大病重病的农村老人就医需求。

下一步，我们将：一是精准纳入残疾人“两补”保障。针对行动不便的农村残疾老年人组织开展上门评残办证，加强入户访视，民政、残联等部门加强数据比对，确保应保尽保。二是加大参保政策宣传。持续加大医保、养老保险等参保政策的宣传力度，提升群众参保意识和参保意愿，不断提升参保率。三是适时提高基础养老金标准。根据相关政策，地方自行提高养老金水平的由地方政府自行负担，2022年12月，全州城乡居民基本养老保险基础养老金标准统一提高13元，由原113元提高至126元，再次提高基础养老金需要一定时期内社会经济发展水平稳定向好、上级相关文件等条件支持，我们将时刻关注我州发展形势，适时向州委州政府汇报请示提高标准事宜。

三、关于“加大养老服务投入。州、县市财政要进一步加大养老服务投入，满足养老机构及配套设施建设需要，保证其正常运转，并将养老机构服务人员的薪酬待遇纳入财政预算。”的建议

一是完善基础设施。近三年争取中央、省、州各级资金6680万余元，不断改善基础设施，实施养老服务质量提升行动，累计关停并转“小散差”乡镇敬老院60家，养老机构消防审验达标率100%；新建、改造新增护理型床位480张，全州公办养老机构100家，总床位数达5952张，护理型床位比率达60%以上。二是加大保障力度。目前，各县市公办养老机构运转均纳入当地财政保障，确保维持良好运转。同时，州委州政府高度重视推进养老服务高质量发展，2023年州财政筹措资金180万元支持村居综合照料中心建设。近年来，通过政府与社会资本合作方式建立湘西红枫谷康养中心，通过地方债券安排州养老康复中心建设资金2000万元。

州委州政府过来高度重视养老服务建设，但因我州财政基础薄弱，有限的财力优先保障基层“三保”、债务还本付息等刚性支出，导致财政投入与实际资金需求还有差距。今后，我们将继续强化部门配合，进一步加大向上争资力度，在财政财力好转下，继续加大对养老服务投入，推进养老服务高质量发展。

四、关于“出台相关激励政策。针对养老服务业严重缺少社会参与的问题，政府应加快制定多样化的激励政策，放宽市场准入标准，简化流程，取消不必要手续，着力破除社会资本进入的障碍。还可实行养老服务外包，由政府出资、市场化运作，保障多主体参与养老服务。”的建议

一是出台激励政策。州政府出台《湘西自治州推进基本养老服务体系建设三年行动方案（2023-2025年）》（州政办发〔2024〕20号），实施推进基本养老服务体系建设“四大工程”，支持引导社会力量参与养老服务。发挥政府资金引导和撬动作用，综合运用规划、土地、财政、投资、融资等支持政策，引导各类社会主体提供基本养老服务，支持建设一批方便可及、价格合理、质量有保障的规模化、品牌化、连锁化养老服务机构。二是引进社会运营。持续加大招商引资力度，花垣县引进了国企康乃馨集团运营县社会福利院并拿出部分床位逐步开展社会化服务；凤凰县与福建光大百龄帮泉州颐养中心达成社会化运营县社会福利院初步意向。龙山县社会福利院与县妇幼保健院开展医养合作。三是加大支持力度。目前社会申办养老机构无需在民政部门进行行政许可登记，实行备案承诺制度，全面简化流程，放宽市场准入标准；民办养老机构享受与居民用户水电同价以及相关税费优惠等政策；政府按政策对民办养老机构予以补贴，2023年省级补助2家民办机构共6万元。此外，龙山县民政局对民办养老机构按每收住1名60周岁以上老年人每年给予1000元补贴。

下一步，我们将深化养老机构和公立医疗机构合作，加快推进以“公建公营为主、民营社会化为辅”的“湘西模式”，进一步制定管用实用的激励政策，支持居家社区机构协调发展，保障多主体参与养老服务。

五、关于“培育养老服务人才。建议由政府牵头，建立养老服务人才培养机制，在吉首大学、湘西职院等院校设置养老服务专业和相关老年护理课程。还可以进行农村养老服务人才定向培养，通过为定向生给予学费减免、生活补助等优惠政策，吸引专业人才积极投身于农村养老服务业。”的建议

一是加强现有养老服务队伍建设。民政部门每年定期举办养老机构负责人管理、安全生产及养老护理员技能提升培训，组织开展养老护理员技能大赛，2021年来累计培训4200余人次，养老机构新入职护理员培训率100%，全州养老护理员持证率整体提升30%。二是加强养老服务人才专业化培养。经对接，吉首大学无养老服务专业，但医学院护理专业开设老年护理课程，培养医学护理人才，进一步满足医养结合就业需求；湘西职院开设了健康管理专业，可取得健康管理师、老年护理师、公共营养师等职业技能等级证书和职业资格证书。三是加强农村养老服务人才定向培养。目前我州已有“乡村医生”“农技特岗生”等培养计划，均享受了学费减免、生活补助等优惠政策，吸引专业人才积极投身农村服务工作，农村养老服务设施积极链接村医疗卫生资源，为农村老年人提供健康监测、咨询、诊疗等助医服务。

由于吉首大学属于省直单位，不在我州教育系统管辖范围，只能加强沟通联系无法督促。另外，湘西职院已开设健康管理专业，涵盖了养老服务方向，若再单独开设养老专业，存在专业交叉现象。下一步，我们继续强化养老服务人才培育，建立完善褒扬激励制度，探索养老护理员政策待遇与技能等级证书关联制度，健全养老服务人才培养机制，加强与高校联系。

六、关于“丰富养老服务内容。强化日常生活照料，优化医疗保健服务，提高医康养融合度。将文化娱乐活动纳入村级工作内容，丰富农村老年人的精神文化生活。引导家庭成员更多地陪伴老人，给予其充分的情感支持。利用基层网格化治理优势开展农村邻里互助养老，消解独居老人和空巢老人的孤独抑郁感。”的建议

一是增强农村养老服务供给。各县市基本建成了“县级有失能照护中心、乡镇有区域养老服务中心、村级有互助养老服务点”的农村三级养老服务体系，互助养老服务设施覆盖率持续提升。2023年州财政投入奖补资金180万元，在全州建成18个村居综合照料中心，打通服务“老、小、残”特殊困难群体最后“一米”。泸溪县正在探索整县规划建设老年人“关爱之家”，创新农村互助养老模式。花垣十八洞、龙山县欧溪村等一批村居综合照料中心开展运营，提供助餐、助娱、助医等为老服务，周边村组老年人每天打卡式报到，丰富了农村老年人的精神文化生活。二是深度推进医养康养融合。支持公办医疗机构增设养老专区，开设养老床位，支持保靖县中医院医养中心建设高标准医养结合示范品牌；引导湘西红枫谷康养中心、州养老康复中心等打造国内享有盛名的康养示范区。龙山县妇幼保健院运营民安街道土城坝社区居家养老服务中心，得到周边老年群众好评。三是鼓励支持互助养老服务模式。积极引导家庭成员陪伴老人，鼓励邻里之间互帮互助，依托互助养老服务设施，加强对高龄、失能、留守、独孤、孤寡等特殊困难老年人的寻访探视，加强精神关怀。

下一步，我们将不断丰富农村互助养老服务设施活动内容、服务内容，积极链接社会资源，督促指导养老服务设施与医疗卫生资源的合作和深度融合。加强宣传教育，让法定赡养义务人及家庭成员给予老人更多的关爱和陪伴。

       湘西自治州民政局    

        2024年8月19日