论深化城乡低保制度改革

作者:保靖县民政局 石泽恩 发布时间:2015-03-02  来源:湘西民政

 

党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角,也催生了民政诸多领域的改革与发展。我国的城乡居民最低生活保障制度,至1999年全面实施以来,在缓解社会贫困、维护社会稳定和深化经济体制改革等方面发挥了巨大作用,保障了广大城乡困难家庭的基本生活,成效显著。然而,随着该项制度的深入推进和经济社会的迅猛发展,尤其是户籍管理制度实行重大改革后,城乡低保制度在顶层设计上的先天不足、机制安排上的重大缺陷以及实践操作中的诸多弊端日益显现出来,挑战着人们的法治底线和道德底线,考验着基层工作人员的执政能力和执行能力,也考量着社会的公平与正义。当下,既要兴利除弊、删繁就简,又要实现精准救助和科学保障,就必须痛下决心,全面深化城乡低保制度改革。

一、现行城乡低保政策的三大要素基础已经动摇

户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定城乡低保对象的三个基本要件,也是构筑最低生活保障大厦的三大要素基础。时至今日,随着户籍管理制度的改革、城乡居民就业形式的多样化、居民收入和财产来源多元化等深刻变化,低保三大要素基础已然发生动摇。

1.家庭成员认定难。

根据《城市居民最低生活保障条例》和国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,认定居民有权申请的是城市低保还是农村低保,主要是看其所持户籍的性质是非农户口还是农业户口。这个办法在低保制度实施过程中已经面临强烈挑战:一方面,随着我国户籍管理制度改革的深入推进,尤其是2014724日国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》后,各地方取消了农业户口与非农户口的区分,人们统一登记为居民户口,从户籍上已无从区分出城市居民和农村居民,长期以来依赖城乡户籍二元结构而存在的城乡低保双轨制已无法继续运行;另一方面,由于市场经济条件下人员流动加剧,传统的“同在一个屋檐下”的家庭概念变得模糊,人户分离现象严重,同一户口的家庭成员未必共同在一起生活,如外出务工、就学就业等,有的户口未登记在一起,却是共同生活的家庭成员,如户口分离的夫妻、父母、子女等,还有的非同一户口、不共同生活,但却属于家庭成员,如外地读书、服兵役、服刑人员等,户口结构和家庭人员构成的复杂性为低保审批工作带来了相当大的麻烦。

2.家庭收入核算难

准确核算家庭人均收入是否低于低保标准是决定申请人能否享受低保待遇的关键,也是长期以来困扰低保工作人员的最大难题。在制度运行过程中,居民家庭收入核算缺乏统一标准,核查内容繁琐而又复杂、核查手段单一而又粗糙,加之人口流动量大,居民收入多元化,隐性收入增多,个人收入不稳定等因素,导致核算结果不准确,“核算”往往衍变成“估测”,缺乏科学性、准确性。例如对农村家庭收入的核实,在一个统计年度内,很难调查清楚农民家庭究竟打了多少粮、收了多少果;在外务工人员的劳务收入更是变动不居,除非实现稳定就业,否则很难提供真实、准确的收入证明。为了弥补调查手段的不足,很多地方出台了一些行业收入计算标准,这些标准恰恰又是“虚拟收入”,不可避免地引来争议。实践中,基层工作人员主要采取入户调查、邻里取证、信函索证及责令申请人提供收入证明等方式,从操作上讲,这种方式无法消除当事人瞒报、少报或隐匿家庭收入的情况,一些人为了谋取低保利益而不惜出卖自己的诚信素质和做人品格,挑战着当今时代所尊崇的社会主义核心价值观。

3.家庭财产核查难。

为了弥补家庭收入核查手段的不足,各地都普遍设定了一些财产方面的排除性条款。如规定银行存款数额较大的、有多套住房的、家庭拥有车辆的、购置空调、电话等高档消费品的不能享受低保。这些规定得到了广大群众认可,也很符合社会保障的公平原则,然而操作起来却并不轻松。由于人口流动频繁,一个家庭内的成员异地分居十分普遍,家庭财产也相应地分散各处,受时间、经费、人力的制约,低保工作人员很难一一分赴各地调查,往往采用电话询问和信函索证的方式调查,其结果的真实性难以保证。近几年,各地纷纷建立起居民家庭经济状况信息比对机制,通过资源共享,查询申请人家庭分散在各地、各部门的财产信息,很大程度上遏制了家财万贯之人混进低保保障范围。但是,这一机制的良好效用还得以居民的诚信登记为前提。道高一尺,魔高一丈,现实中,一些人采用规避手段,隐匿变更财产信息,如使用他人身份证到管理部门办理车辆、住房、工商登记手续,使得个人财产信息扑朔迷高、真假难辩。而且,居民财产信息比对中尚还存在诸多部门壁垒,尤其是查询银行存款时,既便得到了申请人授权,也很难得到金融部门的配合,理由是:为储户保密。由此造成居民收入、财产核查不到位而导致错保发生。

二、低保制度顶层设计存在重大缺陷

我国低保制度在顶层设计上最为明显的特征是:第一,保障对象“以户为单位”;第二,保障对象的认定“重收入而轻支出”。恰恰是这两个特征暴露出低保制度在法律层面和现实层面的两大缺陷:

1.违背了宪法精神

我国宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利,国家发展为公民享受这些权利所需的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这一规定阐明了三个观点:第一,国家和社会给予物质帮助的条件是“公民在年老、疾病、丧失劳动力或者残疾的情况下”;第二,国家和社会给予物质帮助的对象 “以公民个人为单位”;第三,给予贫困对象物质帮助是一种国家责任或社会责任,国家为保障公民的生存权利而发展社会救济等事业。用宪法来审视现行的低保制度,不难发现,制度在设计之初就先天不足,缺乏宪法支撑。作为国家保障公民基本生存权益而发展的一种社会救济(现称社会救助)手段,城乡低保政策在三个方面偏离了宪法精神:一、保障对象“以户为单位”,不符合宪法“以公民个人为单位”的规定;二、以“家庭成员人均收入低于低保标准”为保障条件,不符合宪法关于“公民在年老、疾病、丧失劳动能力或者残疾的情况下获得物质帮助”的规定;三、部分公民符合年老、疾病、丧失劳动能力或残疾的条件,但是因其所在家庭的人均收入超过低保标准而被排斥于保障范围之外,他们的基本生存权益只能依靠家庭其他成员来维系,依照宪法规定,本该由国家和政府承担的物质帮助责任,转嫁给了家庭,家庭责任代替了国家责任,由此造成新的不公。

2.排斥“支出贫困型家庭”

现行低保制度主要考量收入情况来确定低保对象,更多关注低收入型贫困家庭,而现实生活中还有相当数量的家庭因疾病、教育、突发事件等原因致使家庭经济入不敷出,生活陷于困境,但由于其家庭人均收入超过了低保标准而被排除于低保救助之外。笔者曾到湖南省保靖县调查一城市低保申请家庭情况,户主石小容,患全身肌肉萎缩症,为养家糊口、带病经营一家干洗店,月收入千余元,其丈夫患间歇性精神病,为当地一所电站病休职工,月基本生活费600元,膝下有一子就读小学,患脑膜炎,全家三口一个月门诊费用至少需要1000元,加上食品、教育等合理性开支共计2000元左右,每月收不抵支,家庭经济入不敷出,属于典型的因病致贫户,然其家庭人均月收入500元以上,超过了当地城市低保标准(330元)。严格执行低保政策,该户就不能享受低保待遇。当地政府及民政部门念其家庭情况特殊,还是批准纳入了保障范围。公示期间,群众对石小容一家享受低保待遇无任何异议。类似家庭在现实生活中还有很多,他们因各种原因刚性支出过大而生活难以为继,其艰辛程度远超一些低收入贫困家庭。现行低保政策以收入定对象,没有覆盖这些支出贫困型家庭,暴露出了低保制度在顶层设计上的重大缺陷。

三、低保机制运行中存在诸多弊端

1.养了一些懒汉

低保机制运行中,一些老弱病残等客观原因造成人均收入低于低保标准的家庭纳入了保障范围,这是最低生活保障题中应有之义,是合情合理合法的,但是,还有一些怕吃苦、怕受累,好逸恶劳等主观原因造成人均收入低于低保标准的家庭也纳入了保障范围,这种情形于法有据,却于理不公,人民群众对此很不满意。低保制度养了一些懒汉,是不争的事实,其根源就在于片面地“以收入定保障”的机制。生活中还有这么一种现状:同样是低收入型贫困的低保对象,有的人自甘满足、不思进取、得过且过,其低保资格稳如磐石,无可动摇;有的人穷则思变,自强不息,勤奋劳作,使家庭收入逐渐提高,一旦超过低保标准,便被动态调整,脱离了保障范围。由此引发群众非议:勤劳者吃亏,懒惰者受益。长此以往,无疑会严重挫伤困难群众自我改变命运的劳动积极性,同时也会加剧低收入家庭对低保制度的依赖性,不利于激发社会活力。

2.民主评议不具有科学性

按照低保审核程序规定,入户调查结束后,乡镇人民政府应当组织村(居)委会开展民主评议。由于各地评议办法不健全,评议程序及参评人员产生方式不规范,尤其是参评人员素质参差不齐,评议过程难免参杂个人主观偏见,导致评议结果良莠不齐,争议不断。实际操作中,往往会发生一些调查结果显示申请人不符合低保条件,而民主评议结果却同意申请人纳入保障范围的情形,也会发生一些由于调查人员核查情况不全面、不准确,所陈述信息误导评议人员,导致评议结果不公正不合理的情形发生。虽然相对少数人暗箱操作而言,民主评议这种方式更为透明,更受多数人认可,然而评议质量却要受到调查质量、评议人员素质等诸多不确定因素的制约,其评议结果的合理性与公正性很难得到有效保障。而且,不同的民主评议人员构成,会产生不同的民主评议结果,民主评议浓厚的主观性超越了科学性,其作为低保审核程序环节的必要性和有效性越来越受到广泛质疑。

3.“指标分配”是低保机制运行中的“畸形儿”

低保制度的设计初衷,是要将所有人均收入低于低保标准的家庭全部纳入保障范围,实现应保尽保,并不划定保障名额。然而在实施过程中,很多地方出于财政承受能力和资金风险的考虑,往往预先测算出一个保障率,即可纳入低保的人数与当地居民总人口之比,以保障率来控制基层各单位的低保人数,进而控制本地方的低保资金支出量。由此便在没有政策和法律根据的情况下衍生出了“低保指标”这个畸形儿。如某县有农村人口30万人,上级要求该县农村低保保障率不得超过10%,于是该县便计算出本县农村低保指标为3万人,然后按各乡镇农业人口数的10%将农村低保指标分解下去,各乡镇又进一步将指标分配到村组,由于低保保障率受制于财力,是人为划定的,而不是精确计算的结果,因此低保指标分配的数量永远不可能与基层单位的贫困实际相吻合。基层操作过程中,不外乎两种状态:第一,上级分配的指标少于应保人数,发生漏保,基层单位只能不厌其烦地向上级呼吁扩面、增加指标,或者实行动态调整,死一增一,调一补一;第二,上级分配的指标超过应保人数,基层工作人员坚持执政为民,都愿意让辖区内更多的人们享受到党的好政策,谁也不会将多出的指标退回上级,有多少名额就安排多少“低保对象”,不可避免地产生错保。

4.基层能力建设同低保科学管理要求不相匹配

受理申请入户调查民主评议张榜公示乡镇审核民政抽查信息比对民政审批资金发放数据库建设动态管理等环节,共同构成了最低生活保障制度严密、繁琐而又理想化的工作体系。这一体系的优化运转,尤其是按年、半年甚至按季动态管理,需要庞大的人力物力财力支撑。我国尚处在社会主义初级阶段,中西部地区还有很多县市区财政困难,行政运转经费保障能力不足,给予低保工作人力、财力的支持也很难满足实际需要,从而在很大程度上影响了低保工作的科学管理。第一,工作力量单薄,县、乡两级很多低保管理机构只有廖廖数名工作人员,不仅要管理成千上万低保对象业务,而且还得从事其他行政、业务工作,村(居)委会更是缺少专职的救助人员。第二,经费保障不力,虽然各级文件都规定了要切实保障基层低保工作经费,然后由于地方财力有限,很多基层单位的低保工作经费并没有纳入地方财政预算,或者预算不足。第三,专门技术匮乏,从低保标准的制定、家庭收入的核查、财产信息的比对、到资金网络发放、台账微机管理、定期动态管理,都提出了越来越高的技术规范和要求。目前,以村(居)委会和乡镇干部为主体的低保工作人员素质与这些技术要求还存在明显差距。

四、深化城乡低保制度改革的路径探索

现行城乡低保制度存在着以上诸多缺陷和弊端,改革已是势在必行。那么如何深化城乡低保制度改革呢?笔者试图从以下几个方面的路径进行探索:

1.对象认定由“收入核算”向“身份核实”转变

所谓对象认定由“收入核算”向“身份核实”转变,是指将确认低保对象的基本条件由“核算家庭人均收入是否低于低保标准”向“核查申请人是否具有年老、疾病、丧失劳动力或者残疾等身份特征”转变。我国宪法第45条明确规定,“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利,国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他残疾的公民的劳动、生活和教育。”党的十八届四中全会提出,“要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神,“坚持依法执行首先要坚持依宪执政”。作为保障弱势群体生存权益的最基本的社会救助制度,低保制度在政策、法规及其规范性文件的制定上都必须符合宪法规定,坚持依宪施保。因此,依照宪法规定,应当改变“以收入定低保”的传统作法,将年老、疾病、丧失劳动能力及残疾等公民身份特征作为确认保障对象的基本条件。实现这一转变,还将大大减轻基层工作负累。低保对象的身份核查,完全可以利用相关权威机构的鉴定结果,如县级以上医疗机构出具的《疾病诊断证明书》,残疾人联合会颁发的《残疾证书》、劳动力鉴定机构出具的《劳动能力鉴定结果证明书》、公安部门签发的《居民身份证》等等,减少了入户调查的繁重负担,避免了收入核算、财产信息比对等大量工作,从而简化了工作程序,降低了对基层工作人员的技术要求,也节减了基层单位的行政成本,因而更具普遍操作性和适应性。

2.保障单元由“以户为单位”向“以人为单位”转型

城乡低保救助在制度设计上是一项按家庭人口平均计算收入的政策,也就是以家庭为救助单位,而不是以个人为救助单元,讲究的是整户纳入保障。这样设计的本意是为了强调家庭在社会保障方面的功能。然而正是这样的制度安排,迫使基层单位在操作时面临户口与家庭成员认定难的问题,同时又将相当一部分老弱病残人员本应由国家和政府承担的生活保障责任推向了家庭。《民政部关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》(民函〔201040号)对此作出了改进,规定“家庭生活确有困难,且已丧失劳动能力的成年重度残疾人,应在单独立户后申请低保”,这一规定实际上允许了对于有特殊情形的困难人员可“以人为单位”给予低保救助。推而广之,其他大病患者、老弱人员等丧失劳动能力的特殊困难人员也应当可以单独纳入保障。至于要求他们“单独立户后才能申请低保”规定,与实际生活是不相符的,试想,一个单独立户的重度残疾人怎能独立于家庭之外而生活?民政部的这一规定,只不过是顾及与“以户为单位”的保障政策相抵触而作的变通。看来,是到了给“以人为单位”的新型保障模式正名顺言的时候了。最低生活保障以人为单位,只强调核实申请人的个体身份特征,无需辨别其户籍性质和家庭人口构成,更无需核查其家庭收入和财产状况,因此更能适应户籍管理制度改革的变化,也更能适应城乡低保制度一体化的发展,同时也极大减轻了基层单位的工作量,并相应提升了精准救助的质量,可避免诸多争议及上访事件发生。当然,如果一个困难家庭中有多名甚至所有成员的身份特征符合低保条件,也可以自愿组合,同步审核,同户保障,实现新的意义上的“整户纳入”。

3.机制运行由“选择型”向“普惠制”转轨

我国的低保制度是在20世纪90年代由上海市最早探索和启动的,是在计划经济体制向市场经济体制转型过程中,在全面深化国有企业改革的社会背景下应运而生的,重点选择生活困难的下岗工人和失业人员给予最低生活保障,保障标准低,保障面窄,具有鲜明的选择性和目的性。低保机制运行至今已有20余年,我国的社会主义市场经济体制渐趋成熟,经济规模迅猛发展,综合国力显著增强,贫困人口大幅下降,失业和下岗等社会原因已不再是居民生活困难的主要根源,年老、疾病、残疾或者丧失劳动力等个体生理障碍日渐成为危及居民基本生存权益的重要因素。党的十八大报告特别指出,“加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,努力营造公平的社会环境,保证人民平等参与、平等发展的权利”,“使发展成果更多更公平惠及全体人民”。这些观点非常清楚地为我们的低保制度改革指明了方向。那就是要建立起维护弱势群体基本生存权益的、普惠制的最低生活保障制度。年老、疾病、残疾、丧失劳动能力等个体生理现象,都是不以人的意志为转移的客观存在,影响着公民的生存,阻碍着公民的发展,这类个体要想通过自身的能力求生存谋发展,就得比正常的健康人付出更多的艰辛和努力。普惠式给予他们最低生活保障,正是体现了权利公平、机会公平、规则公平的原则。普惠性低保制度,给弱势群体发放的是最基本的生活费用,不因保障对象个人收入的增长而取消,也不因保障对象家庭收入的变化而受到影响。只有在其身份特征消失或实现了正常就业且有了稳定性收入后才予以动态调整。

根据以上改革路径的探索,新型最低生活保障制度的顶层设计可以表述为:国家对未正常就业、无稳定性收入的年老、大病、残疾或者丧失劳动能力的居民,给予最低生活保障。实施新型低保制度,还需处理好以下几个方面的问题:

1.  年老、大病、残疾或者丧失劳动能力的居民,只有在未正常就业、无稳定性收入的情况下,才能申请最低生活保障,如果已经正常就业且收入稳定,因其已经从社会获得了物质帮助,基本生活有了稳定保障,则不宜享受低保待遇。

2.  依然执行低保标准制度,各地继续按照当地维持居民基本生活所必需的衣、食、住、水电、燃煤、义务教育等费用确定低保标准,但是户籍管理制度改革后,应尽快实现城乡低保标准一体化。生活在城镇与农村的困难人员,只要困难情形相似,其低保补助水平应相一致,从补助标准上体现权利公平。

3.年老人员的年龄界定,大病患者的病种确定,以及残疾人员的等级确定,全国宜实行统一标准。

4.坚持动态管理,及时将年老、大病、残疾、丧失劳动能力的贫困居民纳入保障范围,及时清退死亡、身份已经消失、或者已经获得稳定收入的低保对象,同时鼓励低保对象从事力所能及的劳动,以改善其生活条件,提高其生活水平,但不因其收入的增长而取消低保待遇。

5.夫妻双方均为低保对象,或一方是低保对象,另一方无稳定性收入的,其未成年子女应纳入保障范围。父或母无稳定收入的单亲家庭子女及服刑人员子女也应纳入保障范围。

6.加快完善低保救助、教育救助、医疗保险、养老保险等各项社会保障制度。并实现有效衔接,共同织牢保障广大居民基本生活的安全网。试想,一个三代同堂的居民家庭,老年人领有养老保险金,病者享有医疗保障,残疾人享有护理保健,未成年人获得教育救助,符合低保条件的特殊人员享受低保待遇,有劳力者自食其力,所有成员各得其所、各尽其能,这样的家庭还会有生存之虞吗?


附件

 

保靖县最低生活保障标准评定表

年龄段

  

一类330

二类240

三类165

60周岁以上

老年人

老、残、病三位一体

老、残或老、病两位一体

老年人

18-59周岁

残疾人

完全丧失劳力(一级)

基本丧失劳力(二级)

部分丧失劳力(三、四级)

18-59周岁

大病患者

完全丧失劳力或病残一体(一、二级)

部分丧失劳力或病、残一体(三、四级)

有劳动力

0-17周岁(含17周岁以上在校学生)

未成年人及在校学生

父母均享受低保且自身患大病或四级以上残疾的子女

父母均享受低保的子女;或父母一方享受低保,另一方无稳定收入且自身患大病或四级以上残疾的子女

父母一方享受低保、另一方无稳定收入的子女;或父母未享受低保但无稳定收入且自身患大病或四级以上残疾的子女

注:1老年人低保与基本养老保险制度相衔接,实行差额补助,即实际领取低保金额对应低保类别金额一基本养老金、养老保险金超过低保标准,不再享受低保待遇。

    2.大病病种是指:癌症、尿毒症、儿童先天性心脏病、白血病、肝移植、肾移植、重性精神病、艾滋病、高血压病、糖尿病、帕金森病、系统性红斑狼疮、肺动脉狭窄、类风湿关节炎、再生障碍性贫血、重症肌无力、重体瘤、血友病、肺结核、麻疯病、脑溢血、脑梗塞、脑梗死、主动脉缩窄、法洛低回联症、完全性大动脉转位、肺心病、肝硬化、先天性塞间缺损、房间隔缺损、动脉导管未闭。

    3.最低生活保障对象,不包括国家公职人员以及正常就业后有稳定收入的人员。